Reforma tributária: custos e incertezas

‘Qual de vós, querendo construir uma torre, não senta primeiro e calcula os gastos para ver se tem o suficiente para terminar’ (Lucas 14:28)

Marcel Solimeo
21/Nov/2023
Economista-chefe da Associação Comercial de São Paulo
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Reforma tributária: custos e incertezas

Depois de mais de três anos discutindo a PEC 45\19, e de tantas mudanças no projeto original, chegamos a um ponto em que parece necessário fazer uma parada e voltar ao ponto de partida para um eventual reposicionamento, ao invés de continuar avançando em um emaranhado cada vez mais complicado e que caminha para uma direção contrária ao objetivo inicial de simplificar.

O que se esperava da reforma tributária do ponto de vista dos contribuintes? Nada muito ambicioso; simplificação do sistema, sem aumento da carga tributária.

Ao invés de se adotar o procedimento clássico de partir dos problemas para a solução, isto é, analisar as maiores dificuldades dos contribuintes e discutir as possíveis alternativas para resolver os problemas encontrados, passou-se a debater uma proposta elaborada de cima para baixo. 

Embora tenha sido um projeto muito bem elaborado do ponto de vista teórico, não se ajusta à realidade do país, e visa a muitos objetivos, além do de modernizar o imposto sobre consumo. Basicamente, o Brasil tem dois impostos de consumo, o ICMS, dos Estados, e o ISS, dos municípios, que tinham a exclusividade para esse tipo de tributação. 

Por causa dos múltiplos objetivos, e do fato de que esses tributos pertencem a entes federativos diferentes, surgiram “adaptações” visando encaixar o texto na realidade. Por isso o projeto foi se tornando cada dia mais complexo e aumentando as incertezas sobre seus resultados.

A PEC se baseava na criação de um IVA, com alíquota única, sem incentivos fiscais, seguindo, segundo seus autores e defensores, os padrões de países da OCDE. Essa foi a narrativa que acompanhou o debate na Câmara, e fora dela, mas não correspondia à realidade da maioria dos países desse bloco, que possuem alíquotas múltiplas. Além disso, se referiam a realidades muito diferentes da brasileira, a começar pela Federação, com três níveis de entes que possuem autonomia tributária, o que, segundo afirmava o ex-ministro Francisco Dornelles, representava a maior dificuldade para a realização da reforma tributária no país.  

As discussões sobre a PEC 45, até a polêmica aprovação na Câmara, enfatizavam as vantagens da simplificação que a criação do IVA traria, e menos as dificuldades, os riscos, e os custos de sua implementação. Mais do que uma reforma tributária do consumo, representava uma “ruptura” do sistema tributário vigente, com múltiplos objetivos, afetando Estados, municípios e contribuintes de forma profunda, e criando incerteza para todos. 

Dentre esses objetivos, propunha a mudança da natureza de um imposto, o IPI, e de uma contribuição, PIS/COFINS, para transformá-los em imposto de consumo. Pretendia também transferir carga tributária de um setor (Indústria) para outro (Serviços). Mudava a sistemática de incidência do Imposto da origem para o destino. Alterava o critério para distribuição das cota-partes do IBS em detrimento dos municípios maiores. 

Para viabilizar a aprovação da reforma na Câmara, foi proposta a criação de um Fundo para compensar os incentivos fiscais dos Estados e outro para estimular o desenvolvimento regional, criando dois Fundos, sem especificar as fontes de financiamento. 

Foi necessário adotar um período de transição de oito anos para os contribuintes. Para os entes federativos, a transição prevista era inicialmente de 50 anos (baixado no Senado para 20), o que seria algo inédito no Brasil e, provavelmente, no mundo, se não for alterada no caminho.

O Senado manteve a maior parte das propostas da Câmara, mas introduziu modificações que agravaram a complexidade, os custos e a incerteza. 

Aumentou o valor dos Fundo de Compensação dos Benefícios Fiscais, e o mais grave é que existe a possibilidade de que, se os montantes previstos forem insuficientes, o governo federal deverá aportar mais recursos. 

Criou um Fundo para o Amazonas e, já no Plenário, criou mais um Fundo para Estados não contemplados, da região Norte.  

Quando se fala que a PEC será neutra, não aumentando a carga tributária e, inclusive, criando regras para avaliar os resultados da substituição do ICMS, ISS e PIS\COFINS pelo CBS e IBS, não se considera que os Fundos representam um aumento bastante significativo da tributação. É evidente que esses recursos sairão dos contribuintes, seja sacrificando outros objetivos do orçamento, mas, o mais provável, para não dizer o mais certo, é que será necessário o aumento de outros tributos. Dizer que não se pode considerar os recursos dos Fundos como parte da Reforma Tributária é um sofisma.   

Isto porque o governo federal é deficitário, e vem aumentando impostos por conta do “arcabouço fiscal”. Comprometer as finanças do governo federal por um valor tão elevado (estima-se em cerca de R$ 800 bilhões em 20 anos, mas pode ser bem mais porque o Fundo dos Incentivos é uma conta em aberto) e um período tão longo, pois os aportes desses Fundos ultrapassam o mandato de vários governos, parece ser um risco muito sério tanto para o Executivo como para os beneficiários e para os contribuintes. Isto porque os próximos governos, ou o Congresso, podem mudar não apenas esses valores, como também as regras do período de transição, tanto a dos contribuintes, como para os entes federativos.  

Argumentar que isso é difícil porque é constitucional não parece procedente, porque vimos a facilidade com que se aprovou o fim do “teto de gastos” e, pior ainda, o “atropelo” da Proposta da reforma tributária na Câmara e no Senado. Ressalte-se que esses episódios fragilizaram a confiança na Constituição como instrumento de garantia dos contribuintes e dos cidadãos.

Destaca-se que o texto do Senado não eliminou, pelo contrário, aumentou as incertezas contidas no projeto aprovado pela Câmara e não dispõe de cálculos fundamentais para uma avaliação mais segura dos custos e dos efeitos da reforma, tanto para os contribuintes como para os Estados e municípios. Além da falta de dados, transfere para a Lei Complementar disposições absolutamente necessárias para a análise do que se está propondo constitucionalizar. Estão edificando a Torre sem terem os cálculos necessários, como recomenda o Evangelho. 

Curiosamente, alguns dos defensores da aprovação da PEC como ela se encontra, embora sejam favoráveis ao equilíbrio fiscal, não manifestaram preocupação com os custos dos Fundos para o governo Federal (e para os contribuintes), enquanto outros que defendiam alíquota única como fundamental, manifestam inconformismo com a multiplicidade de alíquotas, mas defendem a aprovação da proposta como se encontra. 

O argumento é que seria melhor aprovar assim, mesmo constitucionalizando os problemas, do que discutir com racionalidade se esse, efetivamente, é o melhor caminho.     

Outro ponto polêmico da PEC 45, a criação do Conselho Federativo, que vai centralizar poderes dos Estados e Municípios, além de ser um órgão de arrecadação, normativo, árbitro nos conflitos federativos, teve pequena mudança, além do nome para Conselho Gestor, com a retirada da competência para apresentar Projeto de Lei Complementar. 

Manteve a proibição de que os entes subnacionais não mais poderão conceder incentivos fiscais, o que, somado à centralização da arrecadação, implica subtrair-lhes poderes decorrentes da autonomia prevista na Constituição como cláusula pétrea. 

Os governadores e prefeitos não terão segurança para elaborar seus orçamentos durante a transição, porque é impossível avaliar os impactos das mudanças da origem para o destino, das alíquotas referenciais do imposto que poderão praticar porque dependerá do conjunto, dos impactos das alíquotas e sistemas diferenciados da tributação, o que deixa grande incerteza também para os entes federativos durante um período que pode ser longo. 

No caso dos municípios maiores, com a passagem do ISS, o imposto que mais cresce, para o IVA e as mudanças nos critérios da cota-parte, fica difícil elaborar e administrar o orçamento, e nos menores ocorre o mesmo, devido às exigências a que estão submetidas algumas parcelas das transferências.

Uma dúvida procedente é a de por que o governo federal aceitou a criação desses Fundos se já se encontra com dificuldades para cumprir o “arcabouço fiscal” e permite especular com o aspecto político da decisão, pois, na medida em que se neutraliza os governadores com o Conselho Gestor e a vedação de conceder incentivos, fortalece o poder do governo central com a gestão dos Fundos.  

Talvez o maior problema da proposta aprovada no Senado, do ponto de vista dos contribuintes, seja de onde sairão os recursos para os Fundos, e a incerteza que deverá perdurar nos próximos anos, e pode comprometer a expansão dos investimentos em um período em que o Brasil se apresenta ao mundo como o que oferece maiores possibilidades de investimento no campo da energia limpa e dos biocombustíveis, e de minérios indispensáveis para a fabricação das baterias elétricas, além de ser o maior exportador de alimentos para o mundo.

Para concluir, podemos dizer que aumentou a complexidade da tributação do consumo, mas, se podemos complicar, por que simplificar? 

 

IMAGEM: Freepik

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